Autor: RESUMEN OSCAR OSZLAK ...CORONEL BRENDA

Resumen

Desde una posición prescriptiva, podríamos definir al estado, como el papel atribuido a una o más de sus instituciones en la producción de bienes, regulaciones o servicios destinados a resolver ciertas cuestiones problemáticas que plantea la organización o el funcionamiento de una sociedad, así como los impacto y consecuencias que se derivan de esas formas de intervención sobre la correlación de poder y la distribución del producto en esa sociedad.

Si, en cambio, se analiza ese rol desde la explicación o la evaluación del papel cumplido por quienes actúan en nombre del estado, la perspectiva es diferente: en estos casos, interesa comprender por qué esa actuación se produjo de la manera ocurrida, en qué medida los resultados se ajustaron a lo prescripto (si es que hubo manifestación explícita de qué se buscaba con la intervención estatal), si se satisficieron las expectativas de determinados actores sociales, si se alcanzaron, en definitiva, los objetivos, metas y resultados que se aspiraba lograr.

Sostendré que el análisis del rol del estado puede abordarse desde tres niveles y perspectivas diferentes, si bien estos niveles se encuentran estrechamente relacionados entre si. En un nivel, micro, podría interpretarse el rol del estado observando las diversas maneras en que su intervención y su “presencia” pueden advertirse en múltiples manifestaciones de la vida cotidiana de una sociedad, particularmente, en la experiencia individual de sus habitantes. En un segundo nivel, que podríamos denominar meso, el análisis se traslada a los contenidos y orientaciones de las políticas públicas o tomas de posición, adoptadas por quienes ejercen la representación del estado. Finalmente, en un nivel, macro, podemos observar el rol del estado en términos de los pactos fundamentales sobre los que se asienta el funcionamiento del capitalismo como modo de organización social, es decir, el conjunto de reglas de juego que gobiernan las interacciones entre los actores e instituciones que integran la sociedad.

El nivel micro: un día en la vida de Juan

Una mañana, muy temprano, Juan se despierta en la humilde pieza que alquila desde hace años. Todavía está oscuro. Enciende la luz, se afeita e higieniza rápidamente, mientras escucha en la radio un valsecito criollo. Se viste con la misma ropa de ayer, apaga la estufa encendida antes de acostarse, toma unos mates con su mujer, ayuda a su hija a ponerse el delantal blanco, sale al frío de la mañana y camina las 12 cuadras de cada día hasta la estación ferroviaria. Tal vez –se ilusiona Juan-, el año que viene pavimenten la calle que conduce a la estación. El tren, como de costumbre, llegará atrasado y en la terminal de Constitución, deberá correr y treparse al colectivo que lo llevará hasta la fábrica. Todavía no sabe si el sindicato decidió o no levantar el paro. En el apuro por no perder el tren olvidó la vianda. Hoy -piensa Juan- deberá almorzar en la fonda de la esquina. Alcanza a escuchar el “pip” de la hora oficial en el momento de ingresar a la fábrica. Llegó a horario.

Como puede verse, una historia cotidiana por demás simple. Pero agreguemos a esta historia algunos datos aún no revelados. Estamos en 1952. Juan se despertó en la pieza que ocupa con su familia desde 1948, por la que paga un alquiler que el gobierno del Gral. Perón mantiene congelado a pesar de la inflación. La radio emite ritmos folklóricos, porque el gobierno obliga a las emisoras a transmitir, al menos, un 50% de música nacional. Consiguió iluminar su pieza colgándose a la red, pero como la empresa de electricidad es pública y el gobierno tolera el “enganche” a la red de distribución, no le preocupa el posible corte del servicio. La ropa que usa le costó muy barata, gracias a que el gobierno dispuso que todas las tiendas ofrezcan mercadería etiquetada como “flor de ceibo”, a precios muy económicos. El día anterior, su hija había hecho la “cola del querosén” provisto por la empresa estatal YPF y pudieron encender la estufa. También, por suerte, ese año se había inaugurado una nueva escuela a ocho cuadras de su casa y su hija ya no debía faltar tanto a clase, como lo hacía cuando debía viajar a la anterior. La municipalidad había anunciado la pavimentación de la calle que conducía a la estación, pero Vialidad Nacional todavía no había enviado la cuadrilla para realizar los trabajos. Desde la nacionalización de los ferrocarriles, los trenes llegaban atrasados y cada vez se viajaba peor, pero al menos, el boleto era muy barato. También el del colectivo, que el gobierno subsidiaba. El Ministerio de Trabajo y Previsión había dispuesto la conciliación obligatoria en la fábrica y por eso, la jornada sería normal. Podría cobrar seguramente el aumento dispuesto por el gobierno y así compensar la inflación producida en los precios de los productos de primera necesidad. Y a pesar de que había olvidado la vianda para el almuerzo, la fonda de la esquina tenía un menú económico que debía ofrecer a sus parroquianos, obligatoriamente. Cuando a las 12 sonara nuevamente la hora oficial, la sirena de la fábrica anunciaría el descanso del mediodía.

Mil historias similares podrían mostrar cómo, en breves momentos de la vida cotidiana, el estado está presente de múltiples maneras en las relaciones y circunstancias de la gente. En cada momento histórico, el estado puede intervenir en todas, en muchas o sólo en algunas de estas vivencias sociales.

Por lo tanto, el llamado “rol del estado” es una usual simplificación de las incontables formas en que sus instituciones eligen producir determinados bienes, ofrecer ciertos servicios, promover algunas actividades o regular de modos diversos las interacciones sociales .

Para usar otra metáfora orgánica, el estado proporciona a la sociedad su tejido conectivo,le impone cierta dinámica, ciertas reglas para su organización y funcionamiento, Es en este sentido que el estado puede concebirse como la máxima instancia de articulación de relaciones sociales. .

En los tiempos de Juan podríamos haber señalado que a partir de los datos aportados, sería posible inferir cuál era el “rol del estado” en ese momento histórico. Así, por ejemplo, el estado debía :

• Ser empresario, produciendo en forma monopólica, bienes y servicios .
• Asumir un papel activo en la inversión pública, financiando obras .
• Subsidiar parcialmente ciertos servicios públicos, mediante transferencias a empresas estatales o privadas, que permitieran mantener reducidas las tarifas que debían pagar los usuarios (como el transporte público) .
• Intervenir en los conflictos entre empresarios y trabajadores.
• Regular el funcionamiento de los servicios públicos, tales como la capacidad máxima de los transportes colectivos .
• Disimular, por razones sociales, ciertas transgresiones a las normas, pobladores pobres enganchados a la red de alumbrado público.

En definitiva, la vida de Juan, como la de sus semejantes, sus oportunidades de progreso económico y de realización individual, la educación de sus hijos, las condiciones y estabilidad de su trabajo, sus posibilidades de satisfacer ciertas necesidades materiales básicas, suelen verse influidas y alteradas por las variadas 4 respuestas (tomas de posición y cursos de acción) que, en esos diferentes planos y en función de las relaciones de poder existentes, el estado decida instrumentar en cada momento histórico.

El nivel meso: tomas de posición y cursos de acción del estado

Toda sociedad debe decidir de qué manera enfrentar y resolver los problemas que plantean la supervivencia de sus miembros y la convivencia relativamente pacífica del conjunto. En tal sentido, podríamos referirnos a una “agenda social problemática” como el conjunto de necesidades y demandas de las que se hacen cargo determinados actores sociales, adoptando decisiones y llevando a cabo acciones tendientes a satisfacerlas. En toda sociedad existe algún esquema de división del trabajo según el cual esa agenda social es atendida por cuatro tipos de actores diferentes: 1) las organizaciones estatales, en sus diferentes niveles jurisdiccionales; 2) los proveedores del mercado, mediante los bienes y servicios que ofrecen a sus clientes; 3) las organizaciones de la sociedad civil, que también prestan un número muy variado de servicios a la ciudadanía; y 4) las redes sociales solidarias, que por lo general, de una manera informal y discontinua, se hacen cargo de resolver problemas sociales no atendidos por los demás actores o a los que la población no puede acceder.

Visto como actor complejo y diferenciado, el estado materializa su presencia mediante agencias que asumen la responsabilidad de resolver una parte de la agenda social. Pero en la medida en que esos problemas son incorporados a la agenda estatal se convierten automáticamente en lo que con O´Donnell hemos denominado “cuestiones socialmente problematizadas” (Oszlak y O´Donnell, 1976). Dicho de otro modo, la “agenda estatal” recorta y privilegia mediante la atención y los recursos de sus instituciones, la resolución de una parte significativa de la problemática social .

De hecho, este recorte problemático no expresa sino lo que comúnmente denominamos papel o rol del estado. Este rol es la expresión resumida de las cuestiones de las que se hacen cargo sus instituciones, lo cual permite observar de paso que el estado es, en última instancia, lo que hace.

La agenda estatal, experimenta una continua metamorfosis. La incorporación de cada nuevo asunto genera una tensión, que sólo desaparece cuando la cuestión se “resuelve”. Resolución, en este caso, no implica “solución” en algún sentido sustantivo; sólo significa que la cuestión ha egresado de la agenda, sea porque el problema originario desapareció o se resolvió por si mismo; o porque el estado a través de un determinado conjunto de acciones ha eliminado su carácter problemático; o simplemente, porque el estado ha decido postergar su tratamiento o ejercer coerción sobre el actor o sector social que pretende introducir la cuestión en la agenda estatal.

Las observaciones precedentes permiten efectuar varias observaciones de interés para nuestro tema. En primer lugar, son diferentes en cada caso los actores sociales respectivamente favorecidos o perjudicados por los cursos de acción iniciados como consecuencia del diagnóstico o toma de posición. En segundo lugar, las políticas suelen generar grados variables de antagonización social como consecuencia de sus efectos negativos sobre ciertos sectores, lo cual puede, a su vez, originar una nueva 1 Considérese, por ejemplo, el abanico de políticas que en 1952 afectaban la cotidianidad de Juan, nuestro personaje imaginario, frente al que, por ejemplo, afectarían hoy la vida cotidiana de su nieto, Brian. La capilaridad social del estado, en uno y otro caso, diferirían en la mayoría de sus impactos. 6 cuestión socialmente problematizada. En tercer término, toda toma de posición y los cursos de acción subsecuentes, suelen dar lugar a la creación de una o más agencias estatales responsables de implementarlos o, si ya existen, a la asignación de recursos necesarios para su atención.

El nivel macro: pactos constitutivos y agenda estatal

Por cierto, las decisiones y acciones estatales reflejan orientaciones de política que, a la par de definir los alcances y densidad de la intervención de sus instituciones, tienen profundas consecuencias sobre la organización social existente .

Responden, más bien, a una particular correlación de fuerzas políticas, es decir, a relaciones de poder que expresan la vigencia de determinadas reglas de juego en los vínculos entre actores económicos y políticos, así como relaciones de mutua determinación entre sociedad y aparato estatal.

En segundo lugar, manifiestan una cierta modalidad de división social del trabajo según la cual el estado asume un conjunto de responsabilidades cuyo ejercicio y resultados afectan la suerte relativa de los diferentes sectores de la sociedad, interponiendo -para parafrasear una feliz expresión de O´Donnell- límites negativos a las consecuencias potencialmente disruptivas de un particular modo de organización social que, según la visión hegemónica vigente, se considera deseable, Tercero, las orientaciones de política estatal también fijan coordenadas para la extracción y asignación de recursos (públicos y privados), en función de variables criterios de equidad distributiva que, en última instancia, afectan el ingreso, la riqueza, las oportunidades y/o las condiciones de vida de diferentes clases o sectores sociales.

el rol del estado está directa y estrechamente relacionado con los pactos fundacionales de toda sociedad capitalista, es decir, de aquellas sociedades en las que se requiere la intervención del estado para morigerar las desigualdades sociales y los conflictos distributivos que genera la concentración de la propiedad, los ingresos y las oportunidades en manos de los capitalistas y otros sectores asociados a sus intereses. Para ello, el estado ejerce su monopolio sobre los medios de coerción, pone en juego su legitimidad y emplea su capacidad de gestión. Estos pactos fundacionales pueden conceptualizarse distinguiendo entre: a) un pacto de dominación, b) un pacto funcional y c) un pacto distributivo.

PACTO DE DOMINACIÓN :

define al estado como el “garante y organizador del pacto de dominación”. En definitiva, las sociedades capitalistas se organizan en torno a un pacto político que fija las reglas de juego fundamentales que gobiernan las relaciones entre las sociedades y sus estados.

El segundo pacto, que podríamos denominar pacto funcional o pacto de división social del trabajo, también determina, en parte, las orientaciones del rol del estado y los contenidos de su agenda. Este pacto define quienes son los agentes fundamentales del proceso de acumulación de capital, a quienes deben confiarse las funciones de establecer y reproducir las condiciones que permitan el desarrollo de las fuerzas productivas o en manos de quienes debe estar la decisión sobre el destino de los excedentes que genera la actividad económica.

En tercer lugar, en toda sociedad (no sólo capitalista) existe alguna suerte de pacto distributivo: ¿quiénes son los ganadores y perdedores en la distribución de los ingresos y la riqueza?